Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действующий с января 2006 г., оказался одним из самых нестабильных законодательных актов последних лет, его переписывали 22 раза, последний раз — в ноябре 2010 г. С января вступил в силу целый набор изменений, в том числе переход к электронным аукционам, использование единого портала госзакупок, заключение договоров по конкурсам в электронной форме. И это далеко не конец. В январе председатель правительства утвердил программу изменения нормативной базы 94-ФЗ, так что предстоит очередной раунд дебатов и внесения корректив в деловые процедуры. В такой момент кажется логичным обсудить и результаты пяти лет применения законодательного акта, и перспективы его дальнейшей модификации.
ИТ-компании оценивают влияние этого закона на свой бизнес и на ситуацию в своих регионах неоднозначно. Прежде чем приводить их оценки, стоит выяснить, насколько значимы госзакупки для ИТ-компаний. В настоящем обзоре приняли участие те, для кого этот сегмент дает значительную долю оборота. У большинства он колеблется на уровне 20–30%, но есть и исключения: например, у компании «Орбита» (Краснодар) госзакупки дают 80%, у НПО «САПФИР» (Екатеринбург) — 50%. За последние три года доля госзакупок в обороте в основном менялась незначительно, но, например, если у «Ай-Теко» она выросла с 15 до 25%, то у «Крока» снизилась с 20 до 14%. «Сейчас госзаказчики заинтересованы в реализации системных проектов, и нам хотелось бы увеличить долю оборота за счет работы с ними», — говорит Альберт Лопянскис, директор фирмы «Балтик Стайл» (Калининград).
Это довольно распространенное мнение среди реселлеров. Однако, исходя из опыта командировок в различные регионы страны, можно уверенно сказать, что в большинстве областных центров, где общее число ИТ-фирм — десятки, а лидеров — около десяти, всегда есть одна-две фирмы, «плотно работающие» с администрацией области, города, районов и госучреждениями вообще. Но не больше. Остальные если и пытаются проникнуть на эти «плодородные земли», то очень осторожно и чаще всего не слишком удачно: их туда не пускают. Одной из целей применения 94-ФЗ декларируется изменение такого положения, предоставление «равных шансов» максимальному числу игроков и создание таким образом здоровой конкуренции. Насколько это реалистично?
Разброс оценок велик. Дмитрий Морозов, заместитель генерального директора компании «Орбита» (Краснодар), считает, что за пять лет применения закон в целом оказался полезен, т. к. обеспечил доступность к большему объему информации о проводимых закупках и позволил фирме участвовать в большем их количестве.
С введением этого закона стали видны закупки, которые осуществляет муниципалитет/регион, стало видно, какие суммы ассигнуются на конкретный товар, работу или услугу, оказываемую коммерческими организациями органам власти, субъекту или муниципалитету, подчеркивает заместитель генерального директора НПО «САПФИР» (Екатеринбург) Илья Крупин. «Закон позволил выявить новые направления роста — спрос, который ранее не был очевиден из-за ограниченных аналитических ресурсов компании», — отмечает Крупин.
Александр Ларионов, коммерческий директор компании «АСП — ИТ-технологии для успешного бизнеса» (Екатеринбург), тоже считает, что 94-ФЗ в первую очередь облегчил доступ к информации о предстоящих закупках. Анализ результатов позволяет ему получить данные о принципах работы того или иного заказчика.
Закон принес много положительных моментов: определились правила игры, ужесточились условия проведения конкурсов/аукционов при расширении прав участников размещения заказа. С введением критериев оценки стал более понятен критерий квалификации как оценки деловой репутации участника, его опыта, трудовых и финансовых возможностей для выполнения госконтракта. Показателем позитивных изменений стало уменьшение обращений в ФАС в связи с необоснованными отклонениями заявок, полагает Борис Журо, руководитель отдела конкурсных проектов департамента продаж и маркетинга компании «Ай-Теко».
Ольга Калягина, руководитель отдела корпоративных коммуникаций, группа компаний АСКОН, говорит: «Для нашей компании 94-ФЗ — это дополнительная система координат бизнеса, к которой нужно приспособиться. Раз заказчик обязан провести закупку по этой процедуре, то и мы ее соблюдаем. Преимуществ закон не дал, но и вреда бизнесу не нанес. Скорее позволил компании приобрести новые компетенции».
Это весьма распространенная позиция. Ее разделяет, в частности, и Максим Ромашин, генеральный директор «ИнтелТелеком Софт»: «Закон не ухудшил и не улучшил ситуацию. Большей частью это обусловлено тем, что мы по факту предоставляем уникальный продукт, и если клиенту действительно нужен наш Infinity Call Center, он его приобретет, формат сделки в данном случае неважен».
Достаточно и негативных оценок. Процедуры не стали более прозрачными, считает Александр Казуто, заместитель генерального директора по работе с предприятиями государственного сектора компании «Открытые Технологии»: «94-ФЗ в текущем виде, безусловно, скорее вреден, чем полезен. В нем очень много внутренних противоречий».
Борис Бобровников, генеральный директор компании «Крок», полагает, что закон малоэффективен для высокотехнологичных проектов. По причине отсутствия в качестве критерия оценки участника его квалификации любой индивидуальный частный предприниматель может участвовать в тендере на поставку сложной системы, выиграть его, предложив лучшую цену, не выполнить проект и попасть в реестр недобросовестных поставщиков. Но при этом заказчик, госструктура, потеряет, например, полгода, а задача так и не будет решена. «Закон 94-ФЗ в существующем виде не способствует внедрению и развитию высокотехнологичных и ресурсоемких проектов, — подчеркивает Бобровников. — С моей точки зрения, государство теряет темпы развития отчасти в связи с этим. Я могу назвать немного успешных проектов в области ИТ, которые бы проводились по 94-ФЗ. Вспомните хотя бы ЕГАИС».
Все крайне негативно характеризуют диктат цены, и только цены, прямо следующий из этого демпинг, допуск к торгам фирм, неспособных обеспечить выполнение контрактов. Примечательно, что это беда не только ИТ-рынка: проблемы касаются всех, кто оказывает услуги, выполняет технологически сложные проекты, ведет любые работы, результат которых в значительной мере зависит от квалификации исполнителей. Перед строителями те же самые вопросы стоят не менее остро, чем перед ИТ-фирмами. Для разработчиков вооружений, исследовательских и конструкторских организаций, которые столкнулись с теми же проблемами, уже сделано исключение в виде особого порядка проведения конкурсов по НИОКР. В этом случае до 45% общей оценки заявки определяет качество. Правда, как его измерять, не регламентировано. Целый ряд ведомств постепенно под разными предлогами выводит свои закупки из-под действия 94-ФЗ.
Но в сфере ИТ-продуктов и услуг пока все идет по-прежнему. «Закон сделал закупочные процедуры более прозрачными, но оставил поле для злоупотреблений. Его главное слабое место, на наш взгляд, — наличие механизмов для отсечения добросовестных поставщиков по формальным критериям, не связанным с содержательной частью конкурса», — считает Ольга Калягина и приводит пример. В конкурсе участвуют несколько заявок. По формальным причинам (якобы неправильно оформлены документы) к конкурсу не допускаются все заявки, кроме одной. Конкурс признается несостоявшимся, и контракт заключается с единственным допущенным поставщиком.
Законом недовольны и сами госзаказчики, считает Калягина: нельзя работать с одним, хорошо зарекомендовавшим себя поставщиком, необходимо использовать бюрократические конкурсные процедуры для закупки уникального продукта/услуги. Образовательные учреждения (университеты, колледжи) часто стараются дробить закупки программного обеспечения, лишь бы избежать конкурсной процедуры, отмечает она.
При всех положительных моментах данный закон не учитывает ряда важных особенностей госзаказа в области ИТ, считает Юлия Тихомирова, генеральный директор ГК «Интарис». «Первая проблема, ситуация с которой, на наш взгляд, практически не изменилась за последние годы, — это, конечно, печально известная традиция „откатов“, — говорит она и поясняет: — Причины понятны. Мы имеем дело с нематериальными активами. С материальными всегда проще — затраты более известны, понятны и прослеживаемы. А вот если речь идет о программных разработках или, например, услугах по поддержке системы, мало кто способен оценить их реальную себестоимость. Что и провоцирует возможность большого „полета фантазии“ на тему стоимости контракта. В результате госзаказчик за большие деньги получает минимум из того, что мог бы иметь».
Альберт Лопянскис еще более категоричен. По его мнению, действующий закон в последние два года прямо способствовал развитию и усилению коррупции в сфере ИТ при госзакупках. И похоже, он очень близок к истине. В январе текущего года генеральный прокурор Юрий Чайка на заседании Совета при Президенте по противодействию коррупции сообщил, что число преступлений, связанных с госзакупками, за последний год значительно выросло: с 16,5 тыс. в 2009 г. до более чем 26 тыс. в 2010 г. Речь не шла только об ИТ-рынке, но тем не менее.
С вводом в действие норм 94-ФЗ, где основным критерием выбора поставщика стала цена, объективно лучший выбор можно делать, только если объектом торгов являются коробочные или биржевые товары, полагает Лопянскис. Все некоробочные поставки и проекты стоимостью в пределах от 500 тыс. до 50 млн. руб. попали в зону риска. Защититься от недобросовестных подрядчиков госзаказчики могли только подробной проработкой ТЗ конкурсов или очень грамотным проектированием необходимого им решения. Ресурсами для таких работ госзаказчики не располагают, т. к. существующие в госорганизациях ИТ-подразделения предназначены для эксплуатации ИТ-систем, а не для разработки. Эту работу как раз должны делать внешние системные интеграторы, уверен Лопянскис. Однако одной только детализацией технического задания невозможно гарантировать надлежащее качество закупки, полагает Дмитрий Купча, заместитель генерального директора по работе с госсектором компании «Крок».
В результате добросовестным и порядочным ИТ-специалистам из госструктур пришлось либо как-то договариваться с нормальными поставщиками и идти, с точки зрения закона, по пути своих коррумпированных коллег, либо брать на себя ответственность за убогие, а зачастую и неработающие системы, оборудование и т. д., подчеркивает Альберт Лопянскис. «Поэтому закупочные процедуры не только в нашем городе, но и в других городах, когда речь идет о внедрении проектов, стали менее прозрачными», — утверждает он и приводит различные способы ограничения допуска: это и нереальные сроки в конкурсной документации; неверно указанные объемы работ (завышение в документации); неоправданные проектные решения, ограничивающие число участников последующих торгов, и т. д.
Заказчики уже сейчас стонут от катастрофически низкого качества работ, считает Дмитрий Казуто. «Нередко грамотно оцененный заказчиком ИТ-бюджет на какой-либо проект в результате аукционных торгов роняется недобросовестными участниками в несколько раз! В такие моменты хочется вспомнить, что в Европе доказанный демпинг считается преступлением», — сетует он.
Со случаями демпинга при поставках ПО сталкивался и АСКОН, рассказывает Ольга Калягина: «В тендере участвовал наш собственный офис или авторизованный партнер, а побеждала компания, предложившая цену на 20% меньше той, что мы заявляем для канала. Но это скорее эпизоды, чем правило. Политика в отношении таких „победителей“ у нас жесткая, и на рынке это известно». В конкурсах на поставку сложных ИТ-систем фактов недобросовестной конкуренции не встречали, отмечает Калягина, но здесь госзаказчик, ссылаясь на требования 94-ФЗ, готовит документацию таким образом, что в ней отражается только «материальная» часть проекта — оборудование, компьютеры, программное обеспечение, а работы явно не прописываются. Если в ТЗ значится формулировка «Поставщик обязан обеспечить монтаж, настройку системы. Разработать инструкции и обучить пользователей», то теоретически поставщик может прочесть 5-минутный ликбез и заявить, что обучение состоялось, поясняет Калягина.
Казалось бы, механизм отсева некомпетентных поставщиков в законе определен: занесение фирмы в случае провала проекта в реестр недобросовестных поставщиков. Казуто считает, что толку от него нет: никого это не останавливает, так как принцип демпингующих и не выполняющих свои обязательства прост: «подумаешь, одну компанию прикрыли — завтра две другие откроем».
Николай Комлев, исполнительный директор ассоциации АП КИТ, очень осторожен в этом вопросе: «Подобные списки нередко оказывают положительное влияние, — соглашается он. — Но использовать этот механизм нужно очень аккуратно, чтобы его не применили как оружие конкурентной борьбы. Такие приемы хороши в сочетании с механизмами поддержания высокого уровня этики. На первом заседании правления АП КИТ в этом году было заявлено о том, что правление готово выступать в качестве комиссии по этике („третейского судьи“) при рассмотрении спорных вопросов между ИТ-компаниями». Инициатива серьезная и интересная, но до отлаженной практики ее применения еще очень далеко.
Илья Крупин обращает внимание еще на один аспект: ограничение времени. Для ряда уникальных услуг заказчику необходимы многие месяцы, чтобы качественно сформулировать свои требования и адекватно оценить предложения на рынке. В этом случае при проведении конкурса, и тем более аукциона, невозможно за короткие сроки (время оценки заявок) оценить качество предлагаемого интеллектуального продукта, не протестировав и не «пощупав» его руками. Сама процедура подготовки конкурсных документов со стороны заказчика до объявления конкурса очень сложна и длительна, это приводит к тому, что многие конкурсы удается объявить только к концу года, подчеркивает Крупин. Поэтому, полагает он, без всякого злого умысла появляются конкурсы и аукционы, работы по которым нужно выполнить за 10–20 дней, тогда как для качественного выполнения требуется не меньше квартала, а то и года.
В какой мере изменения, вступившие в силу с начала 2011 г., способны улучшить ситуацию, скорректировать слабые места 94-ФЗ? Понятно, что еще прошло слишком мало времени, первые итоги стоит подводить минимум через год, однако определенные прогнозы сделать можно. Все опрошенные руководители ИТ-компаний оценивают введение электронных аукционов, применение электронного документооборота как прогрессивный шаг.
«Это позволило существенно сократить время и затраты на процедуры участия в аукционах и подписание государственных контрактов, а также дало возможность участвовать в аукционах из одной точки (непосредственно из офиса) независимо от географического положения заказчика», — отмечает Дмитрий Морозов.
«В идеале электронный аукцион наиболее прозрачная и одновременно защищенная форма организации торгов, обеспечивающая оптимизацию цен для заказчика», — уверен Александр Ларионов.
«Большая прозрачность проведения торгов и размещения заявок не просто слова, — говорит Максим Ромашин. — Все мы наблюдали в конце 2010 г. „интересные“ госзаказы на изготовление или поставку чего либо с мизерными сроками и круглой суммой. Никто не скрывался».
«В традиционной процедуре торгов множество канцелярско-бюрократических требований: пронумеровать, сшить, пропечатать документы особым образом, иногда подписать каждую страницу заявки, отправить курьера в нужное место к назначенному часу. Сейчас достаточно зарегистрировать заявку в электронном виде, поставить руководителю ЭЦП и далее отслеживать ход конкурса», — отмечает Ольга Калягина.
При всей прогрессивности нового подхода прежние проблемы при этом не исчезли, напротив, скорей всего, они усугубятся. Электронный аукцион хорош только для товаров, аналогичных по своим характеристикам, но не для работ/услуг, предполагающих концептуальные решения, считает Борис Журо.
Внесенные в закон № 94-ФЗ изменения направлены на решение типовых проблем: сговор участников размещения заказа, предвзятое отношение членов аукционной комиссии к определенным участникам размещения заказа, незаключение контракта по результатам проведения процедуры и др., полагает Юрий Мельников, первый заместитель генерального директора компании «Арсенал+» (Тюмень). Пока ожидаемого взрыва конкуренции за счет кратного увеличения количества участников из других регионов на электронных аукционах не наблюдается, свидетельствует он, однако считает, что со временем число компаний из других регионов непременно будет расти, в результате чего еще более остро встанет основная проблема открытых аукционов — закупка качественных товаров.
Альберт Лопянскис видит еще две проблемы, которые необходимо срочно решать: не очень надежная работа электронных торговых площадок во время торгов и утечка информации о зарегистрированных участниках другим участникам, что может приводить к сговору.
Главный недостаток электронных аукционов состоит в том, что они не позволяют в должной степени полностью оценить (продемонстрировать) качество и стоимость представленных информационных продуктов, отмечает Илья Крупин: «Мы считаем, что программное обеспечение для органов власти должно закупаться по конкурсам, так как именно они позволяют оценить уровень представленного продукта и соотнести его со стоимостью. Интеллектуальная собственность сложна и продавать ее через аукционы не нужно». Такие же мнения высказываются и относительно техподдержки.
Переход на единую торговую площадку не вызвал у ИТ-компаний никаких особых проблем. Все они отмечают мелкие сбои, огрехи и перебои в работе портала, но не придают им особого значения (технические вопросы, которые всегда возникают при запуске новых систем и оперативно решаются разработчиками). На техподдержку портала и торговых площадок тоже никто не жалуется, а с ЭЦП уже все умеют работать.
Другое дело — насколько заказчики готовы к изменениям. Департамент информации и общественных связей Министерства связи и массовых коммуникаций РФ полагает, что опасений здесь нет. Процедуры электронных торгов уже достаточно давно применяются и основные моменты решены. Что немаловажно, к новым технологиям готов и контролирующий орган (ФАС России), в интересах которого разработана и находится в стадии запуска в эксплуатацию система «Независимый регистратор». Это программно-аппаратный комплекс, который позволяет в режиме реального времени мониторить процессы на электронных площадках и сохранять в независимом хранилище все юридически значимые действия: регистрация участников, непосредственно проведение торгов, публикация протоколов и т. п. Хранилище «Независимого регистратора» используется ФАС России при рассмотрении жалоб.
Мнения ИТ-компаний не столь однозначны. В связи с изменениями в законе № 94-ФЗ от 01.01.2011 г., которые обязывают заказчиков проводить открытые аукционы только в электронной форме, обычно спокойный январь оказался загружен бумажными аукционами «старого образца», сообщает Юрий Мельников. Несмотря на функционирующую систему электронных торгов и перевод документооборота в цифровой вид, заказчики постарались выставить максимальное количество открытых аукционов в декабре, дабы провести их по старой системе. Это говорит как о незавершенности перехода к электронной системе государственных и муниципальных закупок, так и о консервативном отношении заказчиков к ней, считает он.
Юлия Тихомирова замечает: «Далеко не все госзаказчики, да и возможные поставщики, сейчас имеют необходимые технические возможности для того, чтобы воспользоваться электронными площадками. Если исключить крупные города, то окажется, что даже стабильно работающий Интернет есть не везде, не говоря уже о сотрудниках, способных обеспечить техподдержку».
Заказчики в регионах, отдаленных от столицы, порой не владеют знаниями о процедуре проведения открытых аукционов в электронной форме, в связи с чем участник размещения заказа, прошедший обучение (изучить закон самостоятельно довольно сложно), вынужден передавать свои знания заказчику, подчеркивает Мельников.
Пока не все заказчики готовы к электронному документообороту, отмечает Дмитрий Купча: достаточно часто они предлагают подписать дополнительный экземпляр договора в бумажном виде. Об этом же говорят и представители других интеграторов.
Кардинальных изменений не произойдет, т. к. система электронных аукционов (на местной площадке, по старой схеме) работала в городе и в прошлом году, полагает Дмитрий Морозов: «Заказчики в целом готовы, дело только за малым — освоить новый интерфейс».
Альберт Лопянскис тоже уверен, что заказчики готовы, за исключением тех, кто не успел зарегистрироваться в системах, но их немного.
Илья Крупин опасается каких-либо ухищрений со стороны недобросовестных исполнителей для искусственного блокирования аукционов, но замечает: «Многие из этих потенциальных рисков были минимизированы еще при проведении обычных аукционов».
У большинства заказчиков сформировалась команда профессионалов для работы с порталом, считает Александр Ларионов.
Одним из следствий применения 94-ФЗ в целом и только что вступивших в силу изменений, в частности, должно стать развитие среднего и малого бизнеса, большая для него доступность государственных контрактов. Об этом неоднократно заявляли представители ФАС, в том числе и на прошедшей в ноябре в Москве II Всероссийской конференции «Реформа госзаказа: электронные аукционы». Однако сами ИТ-компании, а они нередко относятся как раз к СМБ, такого оптимизма не разделяют.
Доступность процедуры для малых фирм увеличилась, считает Дмитрий Смирнов, руководитель дирекции по работе с образовательным и государственным секторами компании «АйТи», но в результате он ожидает только усиления демпинга с их стороны.
Изменения позволят среднему и малому бизнесу выигрывать торги, но это не означает, что они будут больше работать с госконтрактами, замечает Дмитрий Купча, ведь их еще нужно выполнить.
В конкурсах/аукционах для средних и малых предприятий могут состязаться только компании СМБ. В то время как они могут принимать участие во всех торгах, т. к. нет критерия для отклонения таких заявок, даже если бюджет торгов составляет сотни миллионов рублей, а оборот СМБ на порядки ниже, замечает Борис Журо. «В целом сложно согласиться с политикой ФАС по „загону“ всех торгов в электронные аукционы, — настаивает он. — Есть практика отмены конкурсов, проведенных на работы/услуги, на основании того, что в составе КД есть товар, входящий в перечень аукционных товаров, а значит, нужен аукцион».
Опасение понятные, и легко заметить, что все три спикера — менеджеры крупных интеграторов. А вот мнения региональных реселлеров, чье будущее видится ФАС столь оптимистично.
«Меры, направленные на поддержку малого бизнеса через систему государственных и муниципальных заказов, не представляются реальными, — говорит Юрий Мельников. — Процедура участия описана сложным языком, разобраться самостоятельно в ней очень трудно, не имея в штате компании специалистов в области госзаказа, что часто встречается в организациях, относящихся к малому бизнесу». Исключение из способов обеспечения исполнения контракта страхования ответственности (наиболее доступного и дешевого способа предоставления обеспечения) усугубилось, по его мнению, тем, что в электронных аукционах примерно вдвое сократилось время на предоставление обеспечения. Получить банковскую гарантию в такой короткий срок практически невозможно. С другой стороны, считает Мельников, некоторые заказчики, понимая непростую ситуацию для участников размещения заказа, все реже включают условие об обеспечении контракта либо снижают общепринятый размер обеспечения с 30 до 10%. В связи с внесением изменений в закон № 94-ФЗ о снижении размера обеспечения заявки на участие в аукционах для субъектов малого предпринимательства он ожидает некоторое повышение активности этой категории участников торгов.
Обеспечительные процедуры не по силам малому бизнесу, и снижение до 2% обеспечения участия здесь роли не играет, поскольку обеспечение исполнения госконтракта значительно больше по величине и срокам, уверен Александр Ларионов: «Малый бизнес получит соответственно малые сделки. Крупные бюджеты достанутся федеральным и крупным региональным игрокам».
Закон ограничивает доступ малого и среднего бизнеса к госконтрактам, полагает Альберт Лопянскис, т. к. одной из форм защиты от недобросовестных поставщиков повсеместно в соответствии с законом является процедура обеспечения выполнения контракта. Это требует от поставщика перечисления средств в размере до 30% стоимости контракта как раз для целей обеспечения выполнения контракта, а также возможности выполнения работ и поставок материалов и оборудования без частичной предоплаты со стороны заказчика. Такие условия существенно хуже действующих при заключении контрактов в коммерческом секторе рынка, подчеркивает он, где повсеместно применяется частичная предоплата. Поэтому участвовать в работе по госконтрактам может только небольшая часть малого и среднего бизнеса, которая располагает соответствующими финансовыми возможностями. Остальные могут работать только через посредников, что часто и происходит. «Если руководители государства считают, что малый и средний бизнес в нашей стране развился достаточно, то такая ситуация нормальна. Если же малый и средний бизнес необходимо развивать, то закон о госзакупках должен реально способствовать развитию, чего на данный момент не происходит», — заявляет он.
Несмотря на привычную осторожность и здоровый скепсис, большинство ИТ-компаний уверены в том, что изменения 94-ФЗ, недавно вступившие в силу, негативно не повлияют на их бизнес, а создадут определенные удобства в виде подачи заявок «не вставая с дивана» и экономии сил на оформлении документов. Тем не менее, в целом упрощая процедуру подачи заявки и экономя время на оформление документов, электронные аукционы сами по себе не способны снять основные проблемы и противоречия закона о госзакупках. Этого придется добиваться другими способами.
