Госзакупки: что дальше?

Мнения работающих в ИТ-отрасли по поводу модернизации закона о госзакупках обобщены в докладе АП КИТ «О стратегических направлениях развития ИТ-индустрии в России»^*. В нем, в частности, говорится: «Важнейшим инструментом государственной ИТ-политики должно быть приоритетное совершенствование системы госзаказа, так как значительную долю оборота российского ИТ-рынка ...обеспечивает госсектор. ...Хорошо известны искажения в современной системе госзакупок. В частности, формальное проведение конкурсных процедур, отсутствие равного доступа участников рынка к информации о закупках услуг и товаров, длительность сроков оплаты и оформления заказов; недоработки в законодательных процедурах проведения конкурсов и тендеров на госзаказы; недостаток высококвалифицированных ИТ-специалистов; широкая распространенность практики рейдерства в области проведения гостендеров; неориентированность на поставку высокотехнологичной продукции или оказание услуг, требующих учета квалификации исполнителя; нерешенность многих проблем, связанных с функционированием системы электронных аукционов, и другое».

Меры по устранению этих барьеров должны стать важнейшими направлениями госполитики, считает АП КИТ. Кроме того, в ассоциации полагают, что необходимо скорейшее устранение монополии государственных предприятий (ФГУПов) при получении госзаказов на автоматизацию и разработку. «Сами по себе госпредприятия в условиях гарантированных заказов не могут производить конкурентную инновационную ИТ-продукцию. ФГУПы необходимо приватизировать и создать реальные условия для конкуренции при выполнении госзаказов». Каждый мало-мальски знакомый с тем, как ведутся ИТ-проекты министерств и ведомств, знает, что почти везде есть свой ФГУП, часто существующий с советских времен, ранее — институт или отдел, а теперь — юридическое лицо, полностью курирующее все ИТ-закупки и проекты. И получить какой-либо заказ через его «голову» практически нереально.

АП КИТ до сих пор не получила никакого официального ответа ни от одного ведомства или министерства по поводу подготовленного доклада, сообщил Николай Комлев, исполнительный директор ассоциации: «Максимум — просили прислать еще несколько экземпляров. В одном из министерств неофициально сказали, что провели даже обсуждение доклада. Но официальных откликов не было». Комлев считает, что 94-ФЗ необходимо дорабатывать, но осторожно — слишком много лоббистов. «Многие, даже руководствуясь благими намерениями, могут ухудшить его, — полагает он. — Как известно, закон един для всех. В этом его сила, но в этом же и беда. Никита Белых не так давно в шутку заметил: „В России две беды — несоблюдение 94-го закона и его соблюдение“».

Департамент информации и общественных связей Министерства связи и массовых коммуникаций РФ так комментирует ситуацию: «В докладе АП КИТ действительно отмечены основные больные места госзаказа. Но как раз переход к электронным видам торгов и запуск общероссийского сайта госзакупок позволяют решать такие важные посылы, как уменьшение начальной цены госконтракта, обеспечение равного доступа участников рынка к информации о закупках услуг и товаров и, как следствие, устранение монополии государственных предприятий».

В целом переход к единой системе электронных аукционов приведет к тому, полагают эксперты Минсвязи, что ИТ-компании, идя на электронные торги, будут гораздо тщательнее подсчитывать себестоимость тех услуг и товаров, которые они намерены продавать через аукционы, и волей-неволей каждая компания станет наводить внутренний порядок. А это в целом окажет положительное влияние на ИТ-бизнес, т. к. структурированные прозрачные компании, действующие с высокой эффективностью, привлекательны для специалистов высокого уровня и инвесторов.

Сама система аукционов, когда все решает максимальная скидка, отбирает у предприятий бюджет развития. Так недолго отпугнуть от работ по госзаказам наиболее дееспособные организации, которые не могут поступиться своим развитием, считает Антон Шафоростов, и. о. председателя комитета по строительству администрации Екатеринбурга^**.

Электронные торги снимают, конечно, часть вопросов, зато возникают другие, считает Шафоростов: «Добросовестные участники на электронной площадке торгуются с недобросовестными. И когда мы посмотрим на список победителей аукциона, может оказаться, что самую низкую цену заявил тот, кто не имеет необходимых допусков к выполнению работ и соответственно не может получить заказ, второй, третий — тоже. В итоге или цена окажется совсем не той, до которой доторговались, или торги вообще придется объявлять несостоявшимися». Кроме того, замечает Шафоростов, введение аукционов как таковых исключило сговор между подрядчиком и заказчиком, но у подрядчиков осталась возможность сговариваться между собой.

Памятуя о том, что основная цель бюджетных закупок — это все-таки выполнение государственных и муниципальных функций, а не расширение конкуренции и повышение прозрачности процедур, можно также ввести в закон о госзакупках два условия, предлагает он. Первое: когда подрядчик дает скидку, потребовать, чтобы он представил экономическое обоснование того, как он намерен обеспечить экономию. Второе: не допускать до государственных и муниципальных торгов компании, которые работают на рынке менее определенного срока.

Борис Бобровников, генеральный директор компании «Крок», считает, что там, где это необходимо, нужно вводить учет квалификации участвующих в тендерах компаний. «Офисную бумагу или даже рабочие станции можно покупать просто исходя из цены и соответствия техническим требованиям. Но этими принципами неправильно руководствоваться при покупке высокотехнологичных решений, — подчеркивает он. — И практика это подтверждает. В законе № 94-ФЗ нет понятия демпинга. А на Западе есть практика, когда самое низкое и самое высокое предложение на аукционе попросту отбрасываются». По мнению Бобровникова, достаточно разумна американская процедура проведения торгов. Согласно принятому в 1995 г. закону Federal Acquisition Reform Act, выбор между компаниями там проходит в два этапа. На первом отбирается ограниченное число участников торгов (обычно не более пяти), исходя из их квалификации и общего подхода к проекту, но без анализа детальных планов и цен. На втором изучаются подробные предложения участников из шорт-листа, выбирается наилучший поставщик с точки зрения «максимальной ценности», рассчитываемой с учетом различных критериев, изложенных в конкурсной документации.

Руководитель отдела конкурсных проектов департамента продаж и маркетинга компании «Ай-Теко» Борис Журо тоже считает, что за основу модернизации закона о госзакупках можно взять пример международных торгов с их оценкой заявок квалифицированными специалистами и невозможностью субъективного недопуска к участию из-за того, что кто-то положил бумажку с просроченной датой; с их подходом к определению победителя не по минимальной цене, а по эффективности решения и, как следствие, ожидаемой экономической выгоде, а соответственно — и экономии государственных средств. Ссылка на зарубежный опыт звучит убедительно, но поневоле приходит на ум закон о персональных данных. Ведь с самыми лучшими побуждениями, с опорой на европейский опыт разрабатывали и принимали тот законодательный акт, но результатов так и нет.

«Возможно, следует выделить несколько сфер применения и прописать специфику механизма действия закона для каждой из них. Например, довольно давно обсуждалась идея „разделить“ 94-ФЗ на две части: массовые товары проводить только через электронные торговые площадки, а инновационные продукты — только через предквалификацию. Но и это не панацея», — уверен Николай Комлев.

О панацее никто уже и не мечтает, но целый ряд мер по усовершенствованию закона горячо обсуждается все пять лет его существования, причем далеко не только в ИТ-отрасли. Из них можно выделить несколько, целесообразность которых у большинства бизнесменов сомнений не вызывает. Однако почти каждая такая мера оказывается «палкой о двух концах».

Первая в этом ряду мер — исключение приоритета цены, включение в оценку большего числа параметров. Диктат цены при закупке сколько-нибудь сложных товаров и материалов создает трудности не только для поставщиков, но в первую очередь для заказчиков. Казалось бы — чего уж проще, расходные материалы! Но, если учитывать только цену, даже с ними возникают проблемы. Так, группа ученых МГУ им. Ломоносова в конце января начала сбор подписей под письмом ректору В. А. Садовничему с просьбой изменить порядок закупок оборудования, расходных материалов, услуг, поскольку «система закупок ...практически полностью препятствует проведению экспериментальных поисковых научно-исследовательских работ»^***. В данном случае речь идет о расходных материалах не для множительной техники, а для исследовательского оборудования. «Даже самый строгий учет расходования средств не гарантирует получение результата, значимого с научной и практической точек зрения, а зачастую снижает вероятность его получения, — говорится в письме. — Прежде всего это связано с оптимизацией закупок расходных материалов при помощи тендеров по стоимости, а не по пригодности для проведения тех или иных работ. В связи с этим по результатам конкурсных процедур производится закупка более дешевой продукции, которая часто оказывается непригодной для проводимых исследований».

Чтобы уйти от диктата цены как единственного значимого параметра, возможно проведение двухступенчатых торгов, с предварительным квалификационным отбором, что позволило бы учитывать опыт и качество исполнения предыдущих проектов. Казалось бы, вопрос ясный: эта мера необходима. Но Илья Крупин, заместитель генерального директора НПО «САПФИР» (Екатеринбург), замечает: «С одной стороны, это полезно, когда речь идет о каких-то уникальных заказах, с другой стороны, существенно ограничивает количество потенциальных исполнителей».

Александр Ларионов, коммерческий директор «АСП — ИТ-технологии для успешного бизнеса» (Екатеринбург), напоминает, что требование наличия опыта практически закрывает путь на рынок «стартапам» в области ИТ, снижает уровень конкуренции.

Юрий Мельников, первый заместитель генерального директора компании «Арсенал+» (Тюмень), также считая, что введение двуступенчатых торгов может ущемить права участников, которые только выходят на рынок и начинают нарабатывать опыт и авторитет, предлагает следуюший подход: «Проводить двухступенчатые торги нужно, если максимальная цена превышает определенный ценовой порог». Не менее важным представляется четкое обозначение и четкое определение критериев и их параметров, которые будут приниматься во внимание в двухступенчатых торгах вместе с ценой контракта, подчеркивает он.

Ольга Калягина, руководитель отдела корпоративных коммуникаций, группа компаний АСКОН, говорит: «Конечно, мы за отмену главенства цены как основного критерия. Но как точно и однозначно формализовать такие критерии, как качество и опыт, применительно к ИТ-проектам? Это вновь станет полем для интерпретаций и различных уловок».

По каким параметрам оценить качество ИТ-проекта и сколько стоит эта оценка? Что такое опыт компании — это опыт ее сотрудников или конкретного юридического лица? Допустим, говорит Калягина, в компании произошла реструктуризация и появилось новое юридическое лицо, которое подает заявку на конкурс. Формально у этого юрлица нет истории успешных проектов и его можно отсечь от конкурса как «неопытного».

Николай Комлев задает логичные вопросы: «Все ли можно однозначно алгоритмизировать? Да, наши системные интеграторы сталкиваются в конкурсах с сомнительными, никому не известными, подставными конкурентами. Казалось бы — введите предквалификацию. И все подставные отсеются. Но сразу встает вопрос — а кто будет проводить квалификационный отбор? Чиновник? Деловое объединение? СРО? Да вот хотя бы наша ассоциация АП КИТ. Мы же всех знаем. Знаем, кто какими ресурсами обладает, кто какой опыт имеет, кто заведомо добросовестный игрок. Но в законе нельзя указать конкретно ассоциацию АП КИТ. Нужно прописывать механизм. Но кто помешает, используя хороший механизм, создать фиктивное, карманное деловое объединение?»

Другая явно напрашивающаяся мера — пролонгирование сроков исполнения проектов за рамки одного бюджетного года, или выделение бюджетных денег не на один, а на несколько лет. Здесь царит единодушие: все считают это разумным, и никаких возражений нет.

Дмитрий Морозов, заместитель генерального директора фирмы «Орбита» (Краснодар), замечает: «Логичнее иметь одного поставщика/исполнителя, отвечающего за весь проект целиком, чем нескольких, отвечающих только за часть. Цитирую Райкина: „К пуговицам претензии есть?“»

Юлия Тихомирова, генеральный директор ГК «Интарис», напоминает, что при больших сроках возрастают и проектные риски. Поэтому обязательно должны предъявляться повышенные требования к структуризации работ и их стоимости, детальному описанию результатов промежуточных этапов и другие меры, повышающие прозрачность и предсказуемость результатов проекта. Она подчеркивает значимость ведения правильной проектной документации и возможности (в случае возникновения проблем) сменить поставщика, сохраняя возможность использования уже полученных результатов в дальнейшем.

Вопрос об увеличении периода финансирования, во-первых, далеко выходит за рамки 94-ФЗ и касается принципов бюджетирования госпредприятий в целом. Во-вторых, он уже, возможно, ближе к решению, чем кажется. Во всяком случае Федеральное казначейство, судя по интервью его руководителей, отчетливо понимает всю абсурдность ситуации и намерено положить этому конец, перейдя на трехлетний цикл финансирования.

Еще одна мера — «подъем планки», увеличение стоимости товаров или услуг, для закупки которых требуются аукционы. Несмотря на кажущееся упрощение системы госзаказа, связанное с переводом процедур госзакупок в электронный вид, подготовка и осуществление каждой закупки, независимо от суммы, требует от заказчика немалых усилий, порой значительно перекрывающих эффект от возможной экономии, отмечает Дмитрий Морозов. «Кроме того, несмотря на перевод в электронный вид, аукционная процедура занимает довольно много времени, и если речь не идет о существенной экономии, то нет особого смысла это время терять, полагает он.

Должна быть градация по уровню бюджетов конкурсов/аукционов, полагает Борис Журо. Закон один для всех, напоминает Ольга Калягина и предлагает процедуру закупки дифференцировать в зависимости от объема. К небольшим закупкам применять упрощенную процедуру — запрашивать котировочную заявку буквально на 1–2 страницах в формате технико-коммерческого предложения, полагает она.

Несколько особняком стоит еще одна мера: привлечение независимой экспертизы как для составления техзаданий, так и для оценки результатов проектов. Кроме того, в прессе обсуждалась возможность давать больше самостоятельности в выборе подрядчиков тем клиентам, которые будут готовы привлечь независимую экспертизу к оценке результатов проекта.

Единый портал госзакупок

Основные функциональные отличия единого портала:

• Обеспечение возможности размещения заказа в масштабе РФ на федеральном, региональном, муниципальном уровнях.
• Безопасность и достоверность информации, обеспеченные использованием ЭЦП.
• Быстрый поиск с учетом морфологии по всем документам, поиск по лотам. Подписка на рассылку.
• Интеграция с пятью электронными торговыми площадками.
• Интеграция с 83 внешними системами размещения заказов.
• Система контроля нарушений, включая самоконтроль.
• Улучшенная эргономика.

Разработчик портала — компания ЛАНИТ. Работа по созданию сайта включала два параллельных процесса — разработку ПО и формирование программно-аппаратного комплекса. Разработкой ПО в течение двух лет (2009–2010 гг.) занималось Министерство экономического развития, а аппаратный комплекс в течение 2010 г. подготовило Федеральное казначейство. В процессе разработки ПО проводилось функциональное и нагрузочное тестирование. Результаты проверки показали возможность работы системы при нагрузке, в десятки раз превышающей текущую. Возможность масштабирования позволяет в случае необходимости оперативно наращивать мощности. С сентября 2010 г. до пуска в январе 2011 г. проходила опытная эксплуатация системы.

Работу единого портала госзакупок, который обслуживает более 200 тыс. организаций-заказчиков и неограниченное число поставщиков, обеспечивают несколько линий поддержки. Пользователи могут обратиться в территориальные органы Федерального казначейства по месту получения ЭЦП (их более 2 тыс.). В ближайшее время должен заработать в круглосуточном режиме Оператор сайта закупок, отобранный Минэкономразвития (ЗАО «Сбербанк-АСТ» — одна из электронных торговых площадок, которая будет обеспечивать решение проблем пользователей через единую точку входа с единым телефонным номером).

Служба эксплуатации работает в режиме 24х7. Она ведет мониторинг системы, проводит необходимые регламентные работы, а в случае сбоя подключает профильных специалистов. Кроме того, действуют службы поддержки разработчиков ПО как самого сайта закупок, так и смежных систем, с которыми сайт находится в постоянном взаимодействии (сводный перечень заказчиков, электронные площадки, службы поддержки внешних систем размещения заказов и другие).

Кроме публикации и размещения информации о заказах непосредственно на общероссийском сайте предусмотрена возможность интеграции региональных систем размещения заказов с единым порталом.

По материалам II Всероссийской конференции «Реформа госзаказа: электронные аукционы».

«Мы всеми руками „за“! — восклицает Максим Ромашин, генеральный директор „ИнтелТелеком Софт“. — Более того, мы бы хотели, чтобы оценивался не только опыт поставщика в аналогичных проектах в целом, но и опыт внедрения конкретных составных компонентов решения. Например, если наш партнер предлагает на тендере Infinity, важны его наработки именно в построении call-центров на базе данного продукта, а не только позитивная история взаимоотношений с другими клиентами или количество построенных call-центров. А вообще, на мой взгляд, идеальный вариант — это когда у заказчика есть определенный запас времени и он может позволить себе провести оценочное тестирование предлагаемых решений. Хотя понятно, что это требует дополнительных ресурсов».

Получение качественной услуги или товара — очень большая проблема для заказчика, подчеркивает Морозов. «Зачастую нужно быть хорошим специалистом в узкой области, чтобы правильно оценить то или иное предложение, а если проект затрагивает несколько областей, то соответственно нужно быть либо специалистом в этих областях, либо иметь нескольких специалистов по разным направлениям — а нужны они заказчику в штате? Подозреваю, что нет. Гораздо логичнее иметь законную возможность обратиться к независимой экспертизе», — считает он.

Независимая экспертиза была бы полезна, но как это будет организовано, задается вопросом Илья Крупин. Если будет ведомство, аналогичное ФАС, то хорошо, считает он, поскольку идти с любой проблемой в суд, когда вопрос касается качества исполнения, очень трудоемко. Действующий сейчас судебный механизм, куда могут обращаться не допущенные на конкурс потенциальные исполнители или заказчики, недовольные выполненной работой, не всегда быстрый (легко может выйти за рамки сроков исполнения контрактов), и это не вина судов, отмечает он.

Иногда проблемы возникают (при сдаче выполненных работ) из-за несоответствия ожиданий заказчика и результатов проекта, говорит Дмитрий Купча, заместитель генерального директора по работе с госсектором компании «Крок»: «При долгосрочных или сложных проектах трудно определить момент, когда заказчик действительно начнет получать значимый результат. Как правило, моментально этого не происходит. В этом случае для оценки выполненного проекта могут быть привлечены компетентные эксперты».

Юлия Тихомирова полагает, что заказчик обязательно должен иметь возможность привлекать внешнюю экспертизу, и не только для обеспечения наиболее полного соответствия выбранного предложения исходным требованиям («постановке задачи»), но и для обязательной последующей оценки результатов. Кроме того, в условия госконтракта должна входить не цена покупки, полагает она, а совокупная стоимость владения за определенный период, в которую войдут цена закупки, стоимость обслуживания и т. п. Этот подход позволил бы более точно сформулировать требования к госзаказу, определить характеристики продукта и критерии отбора поставщика. Очевидно, что подход, учитывающий ТСО, важен не только в ИТ, но и в строительстве, и при закупках многих видов сложного оборудования, поэтому от принятия подобной нормы выиграли бы не только заказчики ИТ-проектов.

Однако как только заходит речь об оценке результатов, становится очевидна принципиальная, системная ошибка: законодательная норма по закупкам госучреждением есть. Однако никакой связи с результатом закупок при этом не прослеживается. А ведь госзаказчики покупают что-либо не для собственного удовольствия (хочется надеяться), а для выполнения задач, поставленных перед ними правительством. Значит, необходимо рассматривать в целом всю цепочку — от составления ТЗ, через выбор поставщика до оценки конечного результата. Пока что этот процесс разорван, и формально достижение требуемых результатов никак не связано с выбором поставщиков. Представители ФАС неоднократно прямо заявляли, что их зона ответственности ограничивается выбором исполнителей, что совершенно логично.

Дело в том, что ни Минэкономики, ни ФАС не отвечают за реализацию государственного и муниципального заказа; для первого единственная задача — добиться максимальной экономии, для второго — обеспечить конкурентную среду, а что дальше будет с заказом и контрактом, интересует только заказчика, с которого потом за все спросят.

Проблема оценки эффективности любых государственных трат, насколько можно судить по открытой информации, остро осознается и Минфином, и Федеральным казначейством. Совместно они ведут большую работу, в том числе создавая аналитические системы, для того чтобы во главу угла при принятии решений была поставлена оценка эффективности. Хочется надеяться, что новый раунд модификаций 94-ФЗ будет учитывать решение этой общей, глобальной задачи.

Еще одну важнейшую и тоже системную проблему поднимает Альберт Лопянскис, директор «Балтик Стайл» (Калининград). «Закон может быть принят прекрасный, — говорит он. — Но если не будет контроля за исполнением, закон работать не будет. Контроль должен быть как со стороны общества, так и со стороны различных государственных проверяющих структур. От последних в сфере высоких технологий толку нет. Полноценный контроль со стороны общества сейчас невозможен, т. к. после выбора поставщика и заключения контракта у общества нет возможности узнать, какие товары и работы выполнялись, за какие деньги, в какие сроки».

Лопянскис считает, что должны публиковаться не только общие протоколы торгов с перечислением победителей и предложенных ими стоимостей по контракту в целом. Необходимо публиковать акты приемки-сдачи работ, накладные и другие документы с подробным указанием поставленного оборудования и цен.

Проблема контроля соблюдения закона о госзакупках тесно переплетается с оценкой результатов отдельных проектов. Для полноценного контроля со стороны общества за деятельностью государственных учреждений, ведомств необходимы адекватные, в том числе ИТ-инструменты. Иван Бегтин, известный эксперт в области госзакупкок, директор компании «Лаборатория интеллектуального анализа данных», пишет в своем блоге о тех аспектах контроля госзакупок, которые лежат вне обычно обсуждаемых в СМИ тем закупок предметов роскоши, некачественных товаров и прямого воровства через закупки «под своих». Это неполное раскрытие информации о госрасходах, недостаточное понимание гражданами бюджетного процесса и механизмов госконтроля за госрасходами, отсутствие контроля за результатами вскрытых проблем и за цепочкой принятия решения о госрасходах.

Инструменты, по крайней мере для анализа части этих направлений, предусмотрены в идущих сейчас проектах Федерального казначейства. Каждый гражданин должен иметь возможность проверить, были ли отпущены из казны деньги на ремонт дороги, ведущей к его дому. Если деньги выделялись, а дорога все в тех же рытвинах, гражданин должен иметь возможность поставить об этом в известность контролирующие органы. И проверки фактов, и обращения предполагается делать онлайн. Такой общественный контроль, полагают в Казначействе, окажется намного надежней любых специальных проверок.

Единая система госзакупок, «вступившая в строй» в январе 2011 г., — часть создаваемой в государстве единой системы управления финансами. Федеральное казначейство разрабатывает концепцию этой системы, правительство планирует рассмотреть ее в первом полугодии текущего года. Проект создания единой системы управления финансами рассчитан на пять лет. Эти цифры и факты приводит заместитель руководителя Федерального казначейства Алексей Попов. С 2012 г. государственный бюджет станет программным, этот вопрос правительством уже решен. В данном случае программа — это комплекс мер, который имеет конечную цель, ответственных, сроки. Программы были и раньше, то теперь их доля станет значительно больше. Каждое ведомство должно будет связать получаемые им финансы с целями и задачами, которые оно решает, с натуральными показателями. Если же ведомство не публикует связи своих планов с затратами, оно не получает бюджетных средств. Перед Казначейством, МЭР и другими министерствами поставлена задача внедрить ИТ-системы, в которых можно будет следить за государственным бюджетом в электронном виде в реальном времени. Доступ к таким системам предполагается дать всем получателям бюджетных средств.

Так что, по крайней мере на уровне обещаний, государство совершенно согласно с гражданином Лопянскисом и собирается реализовать именно то, что он считает важным и правильным. Другое дело, что от концепций до момента, когда общественный контроль станет реальностью, путь неблизкий. Во всяком случае единая система госзакупок — заметный шаг на этом пути.

^* См. в частности, https://www.novostiitkanala.ru/numbers/spec-numbers/detail.php?ID=46995.

^** Здесь и далее цитируется по интервью газете «Уральский рабочий» (24 ноября 2010 г., № 217).

^*** Текст письма есть в распоряжении CRN/RE.